當(dāng)前國有企業(yè)改革面臨的最為核心和緊迫的問題，仍是如何正確處理政府和市場的關(guān)系，尤其是如何徹底解決困擾國企改革已久的政企分開問題。

　　中共十八屆三中全會(huì)決定明確提出了“以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管”的原則，也提出了“組建若干國有資本運(yùn)營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司”的具體路徑。其隱含的改革方向是，在國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與經(jīng)營性國有企業(yè)之間，設(shè)立專事資本運(yùn)營管理的持股機(jī)構(gòu)作為緩沖機(jī)構(gòu)。在國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與持股機(jī)構(gòu)之間，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管與出資者職能的分離；在持股機(jī)構(gòu)與經(jīng)營性國有企業(yè)之間，實(shí)現(xiàn)出資者與企業(yè)的分離。通過政資分離、資企分離的兩級分離，實(shí)現(xiàn)徹底的政企分開。在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營性國有企業(yè)的市場化運(yùn)營和發(fā)展混合所有制。

　　在國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和經(jīng)營性國企之間，構(gòu)建新型的國有資本持股機(jī)構(gòu)，是重構(gòu)國資管理體系的核心。

　　首先，國有資本持股機(jī)構(gòu)，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)對所有國有企業(yè)的全面覆蓋。改革之后，所有國有股權(quán)的最終持有方，應(yīng)該是某個(gè)國有資本持股機(jī)構(gòu)，而不是任何黨政部門。國有資本持股機(jī)構(gòu)應(yīng)由國家或地方最高行政機(jī)關(guān)或立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)設(shè)立，實(shí)行嚴(yán)格的批準(zhǔn)制度。所有國企均統(tǒng)一由不同地方層級的持股機(jī)構(gòu)持股，為全面政企分開打下體制基礎(chǔ)，同時(shí)，通過對國有持股機(jī)構(gòu)設(shè)立的限制，建立國有資本自身約束機(jī)制，解決國有企業(yè)無序擴(kuò)張、多頭投資、多頭管理問題。

　　其次，在構(gòu)建國有資本持股機(jī)構(gòu)時(shí)，要實(shí)現(xiàn)初始的股權(quán)多元化。以央企為例，在國家層面可設(shè)立數(shù)十家國有資本持股公司，同時(shí)，按照一定管理跨度，界定一批由這些持股公司直接持股的經(jīng)營性國企（一級國企），每個(gè)經(jīng)營性國企均至少有三家持股公司持股，以避免一股獨(dú)大導(dǎo)致的經(jīng)營權(quán)過于集中、缺少監(jiān)督制約問題。同時(shí)，保持每個(gè)國有企業(yè)有一個(gè)持股公司絕對或相對控股，以提高經(jīng)營性國企的決策效率。反過來設(shè)計(jì)，則可要求每個(gè)國有資本持股公司，絕對或相對控股3-4家一級國企，另外參股十幾家國有企業(yè)。為避免股份過低而失去股東的制約能力，每個(gè)持股公司初始階段參股一級國企的股份必須達(dá)到20%以上。另外，也要實(shí)現(xiàn)持股公司在不同行業(yè)間的多元化持股，強(qiáng)化其資本管理屬性，弱化行業(yè)屬性。

　　第三，國有資本持股公司的職能，應(yīng)嚴(yán)格定位于資本運(yùn)營主體，不從事除投資管理業(yè)務(wù)之外的其他經(jīng)營活動(dòng)，對所投資企業(yè)僅僅作為股東依照《公司法》參與經(jīng)營管理。持股公司通過股東大會(huì)行使重大事項(xiàng)表決權(quán)，并按照《公司法》和公司章程向所持股公司推薦董事人選。持股公司作為股東享受收益分紅，也是其所持股份處置以及收益再投資的主體。由于國有資本持股公司本質(zhì)上是資本管理的主體，因此是國有資本經(jīng)營預(yù)算對象。而持股公司所投資持股的經(jīng)營性國企，不是國有資本經(jīng)營預(yù)算的對象，因此不是收益上繳公共財(cái)政的主體。

　　在新的國有資產(chǎn)三級管理架構(gòu)下，國家對國有資產(chǎn)的調(diào)控和監(jiān)管方式，應(yīng)做出重大調(diào)整。

　　在新的國資管理架構(gòu)下，應(yīng)以國有資本持股公司為界，對上實(shí)行政資分開，對下實(shí)行資企分開。國家對國有經(jīng)濟(jì)的調(diào)控，以資本調(diào)控為主，調(diào)控對象止于國有資本持股公司。國家對國有企業(yè)和國有資產(chǎn)的監(jiān)管，實(shí)行公共管理原則，限于針對國有股東的行為監(jiān)管，不針對具體企業(yè)。國有資本持股公司所持股企業(yè)，持股公司以股東身份，全面按照《公司法》《證券法》等成熟的法律法規(guī)參與管理，通過混合所有制以及整體上市等路徑，實(shí)現(xiàn)完全的市場化。

　　在這一調(diào)控和監(jiān)管思路中，處理好國家有關(guān)部門與國有資本持股公司之間的關(guān)系是難點(diǎn)，現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)容許一定的戰(zhàn)略性模糊。國家對國有持股公司可以實(shí)行準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)管理，暫時(shí)保留現(xiàn)行干部管理權(quán)限。在資本經(jīng)營和重大決策上，可以以國有資產(chǎn)監(jiān)管部門為主，結(jié)合一定的部門會(huì)商和逐級上報(bào)機(jī)制，嚴(yán)格審批持股公司設(shè)立和資本擴(kuò)充事項(xiàng)，制定針對國有持股公司的資本經(jīng)營預(yù)算，考核國有持股機(jī)構(gòu)的績效，制定利潤上繳比例和收繳方式，適度保留一定的經(jīng)營事項(xiàng)審批權(quán)和否決權(quán)。未來，還可以在不同行業(yè)和地方層級，探索理事會(huì)制度和引入立法機(jī)關(guān)參與等機(jī)制。

　　與此對應(yīng)的是，持股公司向一級經(jīng)營性國企推薦派出的執(zhí)行董事，則脫離準(zhǔn)公務(wù)員身份，完全按照市場化管理，并對其回流到政府部門實(shí)行嚴(yán)格的限制。

　　同時(shí)，在新的架構(gòu)下，現(xiàn)有國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，應(yīng)分離出國有企業(yè)出資人的職能，主要保留國資監(jiān)管政策的制定實(shí)施和對國有資本持股機(jī)構(gòu)監(jiān)管兩大功能。

　　在政策制定實(shí)施上，國資監(jiān)管應(yīng)遵循以國有股權(quán)管理為重點(diǎn)的公共管理原則，制定對國有股權(quán)持有者具有普遍約束力的規(guī)則，但不對具體企業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)實(shí)行監(jiān)管。除上述公共管理職責(zé)和對國有資本持股機(jī)構(gòu)的監(jiān)管外，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對其他國有企業(yè)的管理職責(zé)一律取消。也就是說，對國有企業(yè)非公共管理的監(jiān)管，止于國有資本持股機(jī)構(gòu)，國有資本持股機(jī)構(gòu)持股的國有企業(yè)及其經(jīng)營活動(dòng)，不直接向監(jiān)管部門匯報(bào)，監(jiān)管部門也不得直接管理。

　　在新的國有資產(chǎn)三級管理架構(gòu)下，國有資本持股機(jī)構(gòu)所直接持股的一級企業(yè)，以及所有這些一級企業(yè)的持股、參股企業(yè)，其改革方向應(yīng)該是徹底的市場化：首先，一級經(jīng)營性國企自身及下屬企業(yè)在治理結(jié)構(gòu)上，健全股東會(huì)、董事會(huì)、管理層等法定決策體系，經(jīng)營事項(xiàng)不需要報(bào)送政府部門審批。這些企業(yè)取消任何種類的行政級別，管理人員完全脫離行政序列，按照職業(yè)經(jīng)理人管理。其次，經(jīng)營性國企應(yīng)逐步根據(jù)市場原則，引入非公經(jīng)濟(jì)主體，實(shí)現(xiàn)混合所有制，并爭取在資本市場整體上市。最終，原企業(yè)將由于實(shí)行混合所有制而淡化國有色彩，甚至摘掉傳統(tǒng)國有企業(yè)的帽子，成為與其他所有制企業(yè)公平競爭的社會(huì)公眾公司。

　　另一方面，經(jīng)營性國企改革，必須把解決公平競爭問題放在重要位置。尤其是，引進(jìn)市場化激勵(lì)機(jī)制和改制為混合所有制企業(yè)之前，必須對壟斷性業(yè)務(wù)及國家需要重點(diǎn)控制的戰(zhàn)略性業(yè)務(wù)等實(shí)施分類改革。這是一個(gè)重要的改革次序。壟斷性企業(yè)在局部進(jìn)行的混合所有制改革，容易形成少數(shù)利益群體瓜分壟斷利益的分肥機(jī)制，可能為國有企業(yè)進(jìn)一步改革制造新的障礙。

　　作者供職于中銀國際證券有限責(zé)任公司，本文不代表所在機(jī)構(gòu)的觀點(diǎn)